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  • 以“四个平台+全科网格”为支撑推进“最多跑一次”改革在镇街落地的调研报告
  • 时间:2017-11-21 | 发布部门:学员工作部 
  • 校院2017年第二期领导干部进修二班第一组

    推进“最多跑一次”改革向镇街延伸,打通服务群众最后一公里,是我省践行习近平总书记以人民为中心发展思想的生动实践。9月27-29日,省委党校2017年第二期领导干部进修二班第一组围绕“最多跑一次”改革在镇街落地生根问题,赴绍兴市柯桥区和杭州市上城区开展学习调研活动,实地参观考察柯桥区杨汛桥镇及园里湖村便民服务中心、柯桥区行政服务中心及钱清分中心,上城区行政服务中心及望江街道便民服务中心,对办事群众和工作人员进行访谈,并召开区级相关部门和镇街座谈会,重点了解推进“最多跑一次”改革在镇街落地面临的困难和问题,听取基层干部群众的意见建议,现将调研情况报告如下。

    一、“最多跑一次”改革向镇街延伸的做法与成效

    今年以来,随着“最多跑一次”改革逐步向纵深推进,为让基层群众少跑路,按照省委省政府推进“一窗受理、集成服务”向乡镇、村延伸的要求,各地积极探索镇街“四个平台”建设与“最多跑一次”改革融合联动机制,依托省政务服务网、镇街便民服务平台、村(居)代办点和全科网格,实现了群众不出镇街甚至村(居)就可办理生育登记、医保社保资金发放等事项,大大提升了基层群众对“最多跑一次”改革的获得感。从我们调研的柯桥区和上城区来看,主要取得了五个方面的积极进展:

    一是以“四个平台”建设为统领,推进信息集成取得积极进展。柯桥区杨汛桥镇作为省级“四个平台”建设试点,在全省率先探索建立网格合一、条块合一、终端合一、指挥合一、流程合一的基层治理综合信息平台,将民情通、食安通、智慧安监、河长通等相关APP统一整合到“四个平台”APP,将透明厨房、水质监测、消防检测等6套视频监控系统与道路监控探头、镇村应急广播、便民服务机顶盒查询系统放入到“四个平台”信息系统,对10大类42类网格事件实行自动派单、归口,变“七通八通”为一通,有效打破了部门、层级之间的信息壁垒。目前该系统已推广至全区,各镇街按照“四个平台”建设统一标准,建立综合信息指挥室,将“最多跑一次”事项纳入到智慧治理APP和机顶盒系统,极大地方便了群众网上查询和办事。上城区望江街道自主开发“民情E点通”信息系统, 与上城区“平安365”社会服务管理平台实现无缝对接,目前注册用户达8万余人,居民随时“点单”、政府匹配“接单”、智能管控“跟单”,形成了上下联动、全域覆盖、全民共建共享的基层社会治理格局。目前上城区已统一推广这一系统,“四个平台”建设与“最多跑一次”改革实现了系统对接与信息集成。

     二是以事项梳理为前提,实现权力下放、人员下沉和服务延伸到镇街取得积极进展。把权责划分作为“最多跑一次” 改革的基础工作,柯桥区对乡镇权力清单进行梳理,明确乡镇权力事项共2792项,实现“最多跑一次”事项2336项。其中,钱清镇镇级事项129项,实现“最多跑一次”事项111项。区级部门按照能放则放原则,对原来需到区级办理的面向群众的服务事项进行梳理并下放到镇街甚至村(居),目前杨汛桥镇便民服务中心可办理78个事项;区人力社保局将原来集中在区行政服务中心社保窗口办理的41项业务,全面下放至村级受理,占社保“最多跑一次”总事项的63%,下放后每天至少可让全区百姓少跑300余次。上城区以群众需求为导向,目前第一批已梳理下放43项群众个人办理事项至街道。推进政务服务网下延至村居进展顺利,两区均实现了从省到村(居)五级网络互通、网上共享,方便了群众“网上办事”。在权力下放和服务下延的同时,柯桥区在全省率先实行派驻机构人员全下放,推进属地化管理。全区派驻机构正式工作人员864人,日常行政管理视同乡镇干部,提拔任用需征得乡镇党委同意,岗位考核在乡镇、奖金参照乡镇、由区财政统一保障,有效确保了人员真正下沉。

    三是以标准化为基础,镇村便民服务中心建设取得积极进展。围绕为群众提供“一窗式、一站式、跑一次”服务的目标,柯桥区积极推进镇街便民服务中心标准化建设,明确了场所建设、设施设备、事项进驻、窗口设置、办理模式、人员管理、服务规范、延伸服务等九方面的标准,要求各镇街立足便民高效,严格按建设标准做好便民服务中心的窗口调整、进驻事项梳理公布以及村(社区)便民服务点建设,并将这项工作作为“四个平台”建设的重要内容,纳入镇街岗位目标责任制考核。上城区也提出了便民服务平台统一开放时间、统一功能布局、统一人员配备、统一业务培训、统一绩效考核、统一运行管理、统一服务标准等“七统一”要求,在着力推进便民服务平台规范化建设中走在杭州各区(县、市)前列。此外,对于入驻镇街便民服务中心的事项,两区均按照“一事一指南、线上线下一致”原则,编制了规范的办事服务指南。

    四是以关键环节突破为重点,流程再造和服务提升取得积极进展。上城区围绕“简化办”“网上办”“就近办”的 “三办”目标,对办事流程按照减层级、减材料、减环节、减时间、减事项“五个减”的要求进行简化,推进网上服务与实体大厅联动、线上服务与线下服务结合,实现了所有业务“全城通办”。居民凭身份证或市民卡即可办理相关服务事项;10月底前,该区将实现所有事项网上申请,年底将有50%以上的事项实现“全流程网上办理”;根据“上城区便民服务地图”,群众在“15分钟生活圈”内即可办成事。柯桥区在全国率先探索实现社保办事“零次跑”,打破地域限制,推进“全区通办”;打破时间限制,推进全天候受理;打破校验限制,推进零距离审核,在一系列关键环节改革上取得突破,服务能力和质量得到明显提升。

    五是以全科网格为支撑,打通办事不出村“最后一公里”取得积极进展。注重加强网格员整合和培训,打造“多元合一、一员多用”的全科网格。柯桥区以农村网格不超过150户、城市网格不超过300户为标准,将全区划分为1700个全科网格,按照“1+2+2”模式配备网格长、专职网格员和兼职网格员,出台信息采集上报“以奖代补”指导意见,充分调动网格工作人员积极性、创造性。目前全区共有专、兼职网格员6800名,按照全科网格“最多跑一次”服务清单,网格员可代办老年人优待证等14个村级事项,并在日常走访中负责对“最多跑一次”改革进行宣传,收集群众办事需求,实现了群众不跑而网格员代跑。上城区通过网格员逐步实现面向各类对象的“全程代办”,网格员可使用移动终端帮助居民办理事项,并通过“社区百通岗”,接受居民咨询,协助居民进行网上申请或提供代办服务。

     二、“最多跑一次”改革在镇街落地面临的困难与问题

    调研中,我们了解到,随着“最多跑一次”改革在镇街深入推进,全面落地生根还面临一些困难和问题。

    一是上下对接还不够顺畅。突出表现在乡镇事项清单梳理中。目前,各地正在按照镇街权力清单和公共服务目录梳理镇街办事事项。由于省里统一的指导目录尚未出台,各地事项梳理缺乏规范,有的多有的少,名称也各不一样。基层反映,有的省级部门对于事项的调整比较频繁,没有做到线上线下同时公布,造成镇街服务事项目录调整不能及时跟进,反映在督察中普遍存在缺项漏项或事项名称不符等问题。同时,办事指南标准化规范化不够,没有形成全省统一的业务流程,各地办事指南构成要素不规范,少数办事指南还存在兜底性条款和模糊性表述,如工商市场监管方面,《公司法》以及省厅指南中都有兜底条款,但要求乡镇办事指南不能有类似条款,让基层无所适从。

    二是镇街承接能力还比较弱。一方面,法律法规设置的乡镇部门权位缺失。从组织法的结构来讲,乡镇属于基层一级政权,但从行政法角度来讲,很多行政法规没有设置乡镇审批权限,这样部分审批权限还在上面,与“四个平台”建设相配套的人员下沉无法真正落地,人在镇街编制在局办、业务听局办镇街难指挥的问题还比较突出。另一方面,乡镇事务与政务归属不分。派驻人员归口乡镇管理后,往往分担过多镇街安排的非业务性工作,如安全生产检查、信访维稳、各种值班等,导致专业服务力量分散。第三方面,乡镇人员综合素质不强。随着服务权限不断下放,“一窗受理、集成服务”向镇街延伸,综合窗口不断增多,窗口受理人员从原来的专业受理向全科受理转变,后台办理人员从单兵作战向协同作战转变,对办事人员的能力素质要求大大提升。目前镇街便民服务中心办事人员的业务培训时间普遍不长,有的事项特别是社保领域政策性非常强,业务熟悉需较长过程,而经简单培训上岗的人员,往往出现误操作或对所交材料做不到“一口清”,导致群众来回跑多次。窗口人员编外用工占比较高、流动性较大,也是影响办事效率的一个重要原因。

    三是系统对接和数据共享还比较难。目前,省级部门信息“孤岛”问题正加快解决,前期已有省发改委等11个部门完成信息系统与“一窗受理”平台的对接工作,但乡镇这项工作还相对滞后。最突出的是不动产登记中,镇街反映由于国土房产地税信息系统未联通,目前还需重复提供材料,并重复输入国土、房产、地税2个系统、省政务网和“一窗受理”云平台共6个系统,工作量不减反增。同时,由于省市县三级全覆盖的公共数据交换平台和共享平台还没建立,电子证照、电子签章以及电子档案的合法性问题尚未解决,目前群众和企业凭“身份证”“营业执照”就可办事还只在少数县市探索试点。

    四是基层群众宣传还不到位。镇街、村(居)领导以及机关干部、网格员接受“最多跑一次”相关培训少,对群众进行宣传和应对咨询服务的能力不足。目前,镇街服务事项主要面向群众和涉农方面,涉企事项由镇街代跑为主,不少群众对“最多跑一次”“一件事”的认定还存在差异。在进驻便民服务中心的事项中,有一些需后期调查和现场勘察而不适合“最多跑一次”的事项,群众简单认为所有事项都可以“最多跑一次”,造成投诉很多,如驾驶证考试事项的办理等。同时,运用“四个平台”信息系统通过网络和手机咨询办理服务事项的覆盖面还不高,上城区望江街道使用手机APP的群众只占四成,现场访谈的个别办事群众也表示不了解“最多跑一次”改革及相关事项办理流程,仍按传统思维和程序办事,造成可以跑一次却跑了多次的情况仍然存在。

    三、推进“最多跑一次”改革在镇街落地的思考与建议

    “最多跑一次”改革,不仅是管理的变革,更是理念的更新,是一项复杂的系统工程。镇街作为一个基础而关键的环节,推进改革全面落地,总体上要顺应群众需求,加强顶层设计,以“四个平台”和全科网格为支撑,加强联动整合,促进下沉提升,不断增强群众获得感和满意度。

    1.加强顶层设计,进一步强化乡镇公共服务职能。“最多跑一次”改革的实质是推动政府权力边界再界定,倒逼各级各部门减权放权治权,集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位。一要对乡镇权限进行正确定位。明晰镇街职能和权力边界,推动乡镇政府职能回归本位。国务院《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确,要加快乡镇政府职能转变步伐,着力强化公共服务职能,扩大乡镇政府服务管理权限。对那些直接面向人民群众、面广量大、由乡镇服务管理显得更方便有效的各类事项,应依法下放乡镇政府,重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。二要上下协调加强权力事项梳理。加强统一指导,完善省政务服务网权力清单库管理,确保乡镇权力事项相对稳定基础上实行动态微调。尽快出台全省《乡镇街道“最多跑一次”事项参考目录》,建立办事事项、办事材料、办事流程、数据流程统一规范。三要加强承接能力建设,推进权力下放、服务下延和人员下沉同步。根据乡镇实际承接能力,遵循“先易后难、循序渐进”原则,坚持能放则放,对行政审批、监督之类乡镇暂时无法承接的权力,可通过成立分中心等方式间接下放。完善编制与财政等相关配套措施,理顺上下部门间的关系,确保权力对接和运行顺畅,避免因承接无力而造成权力闲置和管理真空。

    2.着眼整合联通,进一步推进“四个平台”与“最多跑一次”协调联动。省第十四次党代会提出,“四个平台”是数字化背景下基层治理体系的重要架构,是推进“放管服”“最多跑一次”改革在基层落地的重要载体。要将这项工作纳入“最多跑一次”改革整体推进,有效破解县乡断层、条块分割问题,实现基层治理信息的整合与集成。一要依托“四个平台”加快实现从省到村以及各部门之间信息系统的联通。目前,各地自行开发的镇街基层治理综合信息系统设计方案各不相同,建议省里对总体设计、技术架构和组织推进作进一步明确,确保在标准相对统一前提下实现各地系统与省协同平台的联通对接,打破信息“孤岛”,实现横向纵向信息系统贯通。二要依托“四个平台”加快推进网上办理,实现“一次都不跑”。加强网格网络结合、线上线下联动,积极推动网上便民服务平台和实体化便民服务大厅办理流程的统一,不断扩大便民服务事项网上受理、办理的数量和种类。三要把镇街便民服务中心建设作为“四个平台”建设的重要组成部分,推进便民服务中心标准化建设。按照“两集中、两到位”要求,将职能部门派驻机构、镇街内设机构承担或承接的所有审批和公共服务事项统一纳入便民服务中心。推进“最多跑一次”向公用事业延伸,借鉴杨汛桥镇做法,将供水、天燃气和中广有线等纳入镇便民服务中心,实现不动产登记与居民水电气联动过户。

    3.依托全科网格,进一步加强村居代办员队伍建设。全科网格是基层治理的“神经末梢”。加快全科网格建设,是推进“四个平台”实体化运作的重要支撑,也是实现“最多跑一次”改革向基层延伸的有效载体。一要依托村(居)优化网格。整合基层网格资源,打造“多元合一、一员多用”的全科网格。针对村、居不同实际,对网格定位、网格划分、网格职责、网格配置、网格运行制度、网格工作考核等提出标准化要求。二要整合各“长”类管理模式。当前河长制、路长制、塘长制等管理制度随着突击整治工作的要求不断出现,这类以领导干部带“长”的服务模式,在重点问题整治期间能发挥较好效果,但随着工作的完成,应通过网格管理责任的落实,逐步分解成网格职责。三要健全网格员队伍。明确专职网格员选聘录用标准,整合各类协辅人员,优化网格队伍,落实工作职责,完善网格员走访制度,建立网格员激励和退出机制。按照“费随事转”原则加大条线经费统筹力度,合理确定薪酬水平,实现网格员任务叠加、收入增加,充分调动积极性。四要加强村居代办员队伍建设。加强业务培训,全面提升网格员改革宣传、需求收集、代办服务能力。变村(居)便民服务中心为“综合受理代办点”,构建全程代办便民通道。推广上城区“全能社工”培养办法,依托全科网格员,充实配强专职代办员队伍,开展全程代办员培训上岗,强化涉企服务代办,提升咨询代办服务能力和质量。

    4.顺应群众需求,进一步优化镇街办事流程。群众的需求就是我们改革的方向。必须从解决群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题出发,加快推进“一窗受理、集成服务”改革向乡镇延伸,简化优化办事流程,增强群众改革获得感。一要大力推进“网上办”。建立覆盖全省、整体联动、一网办理的“互联网+政务服务”体系,推动省政务服务网下延至村居,逐步做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”,优化简化网上办理流程,缩短办理时限,降低办事成本,让企业和群众办事更方便快捷。二要探索就近办、简化办新机制。推广上城区编制“便民服务地图”的办法,打造家门口的办事窗口。进一步探索减材料、减环节、减时间,借鉴诸暨“一证通办”经验,逐步实现群众和企业凭“身份证”“营业执照”就可以办理更多事。三要因地制宜确定进驻便民服务中心的事项。充分考虑山区、平原、城市居民办事的不同特点,事项数量上不搞一刀切。对于办理量极少的事项,可不用设单独窗口而纳入综合窗口。不是所有乡镇都要所有事项进入,但进驻的事项必须承诺实现“最多跑一次”。四要加大群众宣传力度。通过微信、微博等各种贴近群众的平台加强宣传,也可根据各镇街特色举办各类活动,扩大改革在群众中的影响,让改革成为群众的生活常识。

    5.发挥撬动作用,进一步联动推进相关改革。“最多跑一次”改革是政府自身改革的“牛鼻子”,要通过改革向镇街延伸,从服务、政策、制度、环境多方面撬动乡镇政府职能转变,联动推进其他相关领域改革。一要同步推进乡镇机构编制改革。推进“最多跑一次”改革向乡镇延伸,通过减少环节、优化流程,同步达到减人、减机构、减编制的效果。重新核定各级行政编制总量,真正落实编随事走、人随事走,按照减上补下原则,充实基层力量,解决乡镇责权不对等、“人难管、办事慢”问题。二要同步推进行政审批制度改革。继续精减政府审批权力和行政许可事项,减少中层审批环节,对流程经过的不属最后审定的环节,对一线办事人员充分授权。进一步深化中介服务机构改革,推动政府向市场放权、向社会放权。三要同步推进绩效考核和监察监督。十九大报告明确全面实施监察监督。要进一步发挥监察监督作用,全面介入行政流程,通过信息化网络及时掌握及第三方监督,将各类违规事项遏制在苗头之中。同时,对推进“最多跑一次”在镇街落地工作进行全程督察,实行量化考评。四要同步推进基层社会治理体制改革。通过“最多跑一次”改革向基层延伸,倒逼基层社会治理信息整合与模式创新,发挥“政府为主、部门协同、社会共治”的整体效应,提高基层政府运用法治思维和法治方式的能力,推进政府治理现代化。

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